3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司(下稱國家管網(wǎng)公司)。

對(duì)于油氣尤其是天然氣產(chǎn)業(yè)來說，管網(wǎng)起著非常重要的作用，可以說“管網(wǎng)決定市場范圍、管網(wǎng)決定發(fā)展空間”。因此，組建國家管網(wǎng)公司將是近年來天然氣體制改革中最為重大和根本性的改革措施之一，勢必對(duì)中國天然氣市場帶來深遠(yuǎn)的影響。

中國天然氣管網(wǎng)發(fā)展現(xiàn)狀和運(yùn)營機(jī)制

天然氣管網(wǎng)主要包括長輸管網(wǎng)(跨省長輸管網(wǎng)、省內(nèi)長輸管網(wǎng))、跨省支干管網(wǎng)、配氣管網(wǎng)等。即將組建的國家管網(wǎng)公司主要包括長輸管網(wǎng)。

2004年，西氣東輸一線工程正式投產(chǎn)，拉開了中國全面應(yīng)用天然氣的大幕，天然氣消費(fèi)量年均增速超過16%。

與此同時(shí)，天然氣管網(wǎng)建設(shè)也進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的階段。截至2018年底，中國建成運(yùn)行的長輸天然氣管線總里程7.6萬公里，已初步建成以陜京一線、陜京二線、陜京三線、西氣東輸一線、西氣東輸二線、西氣東輸三線、川氣東送等為主干線，以冀寧線、淮武線、蘭銀線、中貴線等為聯(lián)絡(luò)線的國家主干管網(wǎng)，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過2800億立方米/年。

天然氣管網(wǎng)已經(jīng)形成常規(guī)和非常規(guī)國產(chǎn)氣、陸上進(jìn)口管道氣、海上進(jìn)口LNG等多氣源互濟(jì)，“西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、就近供應(yīng)”的供氣格局。

中國天然氣管網(wǎng)運(yùn)行管理機(jī)制主要呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)。

一是采取自建自管模式。中國天然氣管網(wǎng)大型干線和支干線工程主要由三大國有石油公司投資建設(shè)，區(qū)域內(nèi)支線主要由三大石油公司和地方資本投資建設(shè)。各投資主體以市場為導(dǎo)向，按線建設(shè)管道，自行管理運(yùn)營。受管網(wǎng)發(fā)達(dá)程度影響，在管網(wǎng)具體管理模式上有所不同，存在“一線一管”、“一區(qū)一管”或多主體共存的“一區(qū)多管”。

二是實(shí)行運(yùn)輸加銷售的一體化運(yùn)營，一家獨(dú)大。管網(wǎng)與相應(yīng)氣源對(duì)應(yīng)，管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)作為石油企業(yè)的下屬企業(yè)，運(yùn)銷一體化，純管網(wǎng)運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸量較少，擁有對(duì)下游市場的供氣壟斷權(quán)。由于中石油擁有超過76%的國家級(jí)干支線輸氣管網(wǎng)，導(dǎo)致中石油占據(jù)絕大部分市場份額，一家獨(dú)大。

這一運(yùn)行管理機(jī)制，目前主要存在兩大問題。

一是制約其它主體進(jìn)行管網(wǎng)投資。由于目前中國天然氣產(chǎn)業(yè)的主要運(yùn)行方式是運(yùn)營商集生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售于一體，三家國家石油公司控制了98%的上游氣源供應(yīng)。而長輸管網(wǎng)建設(shè)審批必須落實(shí)氣源和市場，上游壟斷在管網(wǎng)投資方面形成了難以逾越的門檻，制約其他主體進(jìn)行長輸管網(wǎng)投資。

二是自建自管導(dǎo)致的各自為政問題非常明顯。突出表現(xiàn)在：各自為政導(dǎo)致互聯(lián)互通程度不夠，缺乏統(tǒng)一調(diào)控機(jī)制導(dǎo)致協(xié)同難度大，缺乏統(tǒng)一整體規(guī)劃導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，資源“南來北往”致使管網(wǎng)運(yùn)行效率低下，統(tǒng)一監(jiān)管難度大導(dǎo)致執(zhí)行力低，難以實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)開放和公平競爭，最終導(dǎo)致輸配環(huán)節(jié)層級(jí)多，終端價(jià)格高等。

國家管網(wǎng)公司成立，對(duì)天然氣市場發(fā)展有何益處?

首先，這有利于提高天然氣供應(yīng)，促進(jìn)終端需求增長。

目前天然氣上游勘探開采區(qū)塊以及中游管網(wǎng)設(shè)施基本上被國內(nèi)少數(shù)幾大油氣企業(yè)擁有，其它企業(yè)很難進(jìn)入，生產(chǎn)主體相對(duì)單一，導(dǎo)致國內(nèi)天然氣產(chǎn)量增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于消費(fèi)增速。進(jìn)口管道氣和液化天然氣(LNG)也受到現(xiàn)有管網(wǎng)、接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的制約，資源供應(yīng)增量難以大幅度提高。

成立國家管網(wǎng)公司，實(shí)行運(yùn)銷分離，公平開放，不僅能夠讓現(xiàn)有國有油氣企業(yè)的資本支出更集中在勘探及提升產(chǎn)量上，還能夠讓更多的市場主體進(jìn)入上游勘探開發(fā)，或者利用現(xiàn)有管網(wǎng)、接收站等進(jìn)口LNG甚至管道氣，使得國內(nèi)供應(yīng)主體更加多元化，提升天然氣供應(yīng)能力。

終端需求方面，成立國家管網(wǎng)公司后，其它供氣商進(jìn)入終端消費(fèi)市場的障礙被消除，可以根據(jù)自身氣源情況擴(kuò)大銷售范圍，終端用戶也將有更多選擇機(jī)會(huì)，終端消費(fèi)市場競爭將更加充分，進(jìn)而促進(jìn)天然氣消費(fèi)。

其次，有利于促進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)，改善管網(wǎng)投資建設(shè)效益。

長期以來，中國天然氣管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，不足以支撐天然氣作為主體能源的地位。

橫向上看，中國建成運(yùn)行的長輸天然氣干線管道密度只有7.3米/平方公里，分別相當(dāng)于美國、法國、德國的1/8、1/9和1/10。縱向上看，2015-2018年間中國天然氣管網(wǎng)里程年均增速為5.9%，與“十三五”規(guī)劃年均增速10.2%的目標(biāo)尚有一定差距。

盡管管網(wǎng)投資建設(shè)不足已阻礙了天然氣生產(chǎn)供應(yīng)，但民營企業(yè)仍難以進(jìn)入，致使天然氣管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力難以釋放，不僅管網(wǎng)建設(shè)規(guī)模、速度跟不上現(xiàn)實(shí)需求，管網(wǎng)投資建設(shè)的效率和效益也有待大大提高。

成立國家管網(wǎng)公司，可以引入民營資本，拓寬管網(wǎng)建設(shè)的資金來源，還可以通過資本化、證券化的渠道，上市募資廣泛引入社會(huì)資本，從而釋放管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力，改善管網(wǎng)投資建設(shè)的效益。

再次，有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的全面互聯(lián)互通，消除無序競爭和資源浪費(fèi)。

互聯(lián)互通是實(shí)現(xiàn)資源無阻流通的前提。

由于不同的管線由不同的企業(yè)投資建設(shè)，建成后的管網(wǎng)基本相互獨(dú)立運(yùn)營，導(dǎo)致長輸管網(wǎng)之間、長輸管網(wǎng)與省管網(wǎng)之間、沿海LNG接收站之間互聯(lián)互通程度較低，區(qū)域氣源“孤島”或LNG孤站多處存在，具備互聯(lián)互通功能的樞紐站和雙向輸氣功能的管網(wǎng)較少，管網(wǎng)壓力不匹配，富余氣源和LNG接收站不能有效利用。且由于上游氣源商相對(duì)獨(dú)立，企業(yè)僅從自身需求的角度規(guī)劃和建設(shè)管網(wǎng)，導(dǎo)致管網(wǎng)重復(fù)規(guī)劃或建設(shè)現(xiàn)象相對(duì)普遍。

國家管網(wǎng)公司的成立能夠從全局層面考慮氣源潛力和市場分布，便于統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃管網(wǎng)干支線管徑、壁厚壓力和路由走向，以及分段分期建設(shè)計(jì)劃，減少重復(fù)建設(shè)投資和無序競爭，避免浪費(fèi)寶貴的土地資源和資金。且也有利于減少管網(wǎng)運(yùn)輸層級(jí)，真正實(shí)現(xiàn)“全國一張網(wǎng)”，避免或減少通過不同管道代輸出現(xiàn)價(jià)格疊加和加價(jià)過高的現(xiàn)象，真正降低管道運(yùn)輸價(jià)格水平。

此外，還有利于推動(dòng)中國天然氣價(jià)格市場化改革。

中國自2005年開始啟動(dòng)了天然氣價(jià)格的市場化改革，通過出臺(tái)一系列政策指引天然氣定價(jià)逐步邁向市場化。2012年確定了“放開兩頭、管住中間”的天然氣價(jià)格改革目標(biāo)，并加大了市場化改革步伐。但由于管網(wǎng)設(shè)施公平開放效果并不理想，導(dǎo)致新進(jìn)入上游氣源行業(yè)并通過管道供氣的企業(yè)屈指可數(shù)，下游也尚未形成有效、充分競爭的市場氛圍。

在這種情形下，即使政府放開價(jià)格管制，天然氣價(jià)格也無法通過競爭形成，也就談不上市場化定價(jià)。

成立國家管網(wǎng)公司，管輸和銷售業(yè)務(wù)分開，其它主體通過管網(wǎng)的公平開放進(jìn)入市場的概率大增，市場供給方、用戶以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量增加，性質(zhì)多元化。

現(xiàn)有油氣企業(yè)由于管網(wǎng)被剝離，在市場上壟斷力和話語權(quán)得到一定程度的削弱，客觀上提升了其它市場主體公平競爭的能力，市場競爭將更加激烈。這就為“放開兩頭”打下了良好基礎(chǔ)，將有利于推進(jìn)天然氣價(jià)格市場化改革。

中國天然氣市場體系將重塑

對(duì)于天然氣市場體系的具體定義，不同的人從不同的角度出發(fā)有不同的定義和觀點(diǎn)。

如果從政府和宏觀層面考慮，筆者認(rèn)為，天然氣市場體系是指建立在一定天然氣基礎(chǔ)市場上，天然氣資源配置方式、市場運(yùn)行機(jī)制、市場制度或規(guī)則、監(jiān)管機(jī)制等各種資源要素與關(guān)系的綜合。

天然氣市場體系的基本構(gòu)成要素包括五大部分：市場基礎(chǔ)要素、市場制度、市場結(jié)構(gòu)、市場運(yùn)行機(jī)制和市場管理與監(jiān)管機(jī)制。國家管網(wǎng)公司成立后，對(duì)這些要素都將造成影響。

在國內(nèi)天然氣產(chǎn)量繼續(xù)大幅提升難度較大、管道氣又受多方掣肘的情況下，國內(nèi)資源供應(yīng)增量靠進(jìn)口LNG補(bǔ)充的比例不斷提高。2018年中國天然氣產(chǎn)量1610億立方米，進(jìn)口氣1237億立方米，占比達(dá)43.4%。

國家管網(wǎng)公司成立后，預(yù)計(jì)會(huì)有更多的市場主體進(jìn)口LNG，甚至是進(jìn)口管道氣，對(duì)國內(nèi)資源市場供應(yīng)形成利好。且可以讓其它供氣商可以使用管網(wǎng)輸送自己的氣，擴(kuò)大銷售范圍。

長遠(yuǎn)看，這可使市場競爭更加充分，通過競爭來降低天然氣價(jià)格，提升其競爭力，促進(jìn)天然氣消費(fèi)。

目前，中國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施市場存在的兩大問題是，互聯(lián)互通程度低和管網(wǎng)建設(shè)不足。

管網(wǎng)公司成立后，在一定的合理收益下，將會(huì)吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，刺激社會(huì)資本投資的熱情，一定程度上會(huì)激發(fā)企業(yè)建設(shè)管網(wǎng)和開發(fā)的熱情。

之前，中國管網(wǎng)建設(shè)缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。各投資主體建設(shè)的管道自成一體，在壓力等級(jí)、管徑大小、計(jì)量方式等方面各有不同，接入條件透明度不夠，增加相互間銜接難度。

管網(wǎng)公司成立后，由于市場交易主體交易行為方式將發(fā)生重大變化，其一系列市場制度或規(guī)則將發(fā)生改變。

政府管制逐步放開，市場生產(chǎn)者、用戶以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量增加，性質(zhì)多元化，之前三大油氣企業(yè)的市場集中度將有所降低，市場競爭更加充分。

之前，市場在“以產(chǎn)定需”、“以產(chǎn)定銷”的銷售模式下很容易保持供需基本平衡，但管網(wǎng)公司成立，供需基本平衡將會(huì)被打破，市場供不應(yīng)求或者供大于求將成為常態(tài)。

國家管網(wǎng)公司對(duì)于市場運(yùn)行機(jī)制的影響，則主要表現(xiàn)在供求、競爭、價(jià)格、交易機(jī)制等多方面。

尤其在價(jià)格機(jī)制上。中國天然氣價(jià)格采取的是“分級(jí)、分段”管理方式，中心城市門站批發(fā)價(jià)由國務(wù)院價(jià)格主管部門或省級(jí)價(jià)格主管部門規(guī)定;地方配送公司的終端零售價(jià)格由地方價(jià)格主管部門按照成本加成原則制定。

門站價(jià)是將氣源出廠價(jià)與長輸管網(wǎng)管輸價(jià)捆綁在一起測算的，實(shí)行“基準(zhǔn)價(jià)+浮動(dòng)幅度”，實(shí)際上是一種政府管控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的價(jià)格管理方式，其中基準(zhǔn)價(jià)采取與油價(jià)掛鉤方式。目前已經(jīng)實(shí)行并測算的長輸管網(wǎng)管輸價(jià)格是作為上游供氣公司的內(nèi)部結(jié)算價(jià)格，是不與下游買方發(fā)生直接聯(lián)系的。

按照“管住中間，放開兩頭”的總體改革思路，天然氣的出廠價(jià)格或者市場價(jià)格應(yīng)由市場決定。管網(wǎng)公司成立后，長輸管網(wǎng)管輸價(jià)格可以從門站價(jià)中剝離出來，且直接面對(duì)下游用氣方，為放開氣源價(jià)奠定基礎(chǔ)。

此外，按照目前的管輸價(jià)格管理辦法測算管輸價(jià)，在國家管網(wǎng)公司成立初期，市場供應(yīng)格局沒有很大的變化是適當(dāng)?shù)摹５S著天然氣供應(yīng)格局的變化和供應(yīng)主體的增多，通過“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則核定管輸價(jià)的方法可能就要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，應(yīng)采用國際通用的“兩部制”，按照“使用費(fèi)”和“容量費(fèi)”分別計(jì)取，這種定價(jià)方法有利于提高管輸效率。

在交易機(jī)制上，以前下游城市燃?xì)馄髽I(yè)等用戶直接和上游供氣企業(yè)談判，不需要考慮管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)膯栴}。以后，它們還需要面對(duì)管網(wǎng)公司這個(gè)新的談判對(duì)象。

此外，隨著儲(chǔ)氣等輔助市場的發(fā)展，市場交易將更加靈活和多樣，現(xiàn)貨方式將更加受到重視。