《2014中國可持續發展戰略報告》的主題是“創建生態文明的制度體系”。本報告圍繞解讀和落實十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)，分析了當前環境與發展的國內外背景，總結了已經開展的生態文明建設相關實踐的經驗和存在問題，并通過未來情景分析及政策效果預估，對今后的發展階段做出了科學判斷，在此基礎上提出了生態文明建設的目標體系、實現路徑及配套政策，重點探討了生態文明建設制度安排的重大任務，特別是立法保障、制度創新、管理體制改革和治理結構重組，為循序漸進地開展生態文明建設奠定良好的制度基礎。本報告利用更新的可持續發展評估指標體系和資源環境綜合績效指數，分別對全國和各地區1995年以來的可持續發展能力及2000年之后的資源環境績效，進行了綜合評估和分析，揭示了全國和各省的資源環境績效水平、可持續發展能力的動態變化特點和發展趨勢。

治理始于制度，灰霾止于行動

報告指出，當前我國的資源環境問題已形成全球有史以來最為綜合復雜的格局，構建科學有效的生態文明制度體系，不僅為解決包括嚴重灰霾污染在內的重大資源環境問題奠定良好的制度基礎，而且也會對全球可持續發展進程產生深遠影響。

未來十年，既是我國資源環境保護最艱難的時期，也是生態文明制度建設的最關鍵時期。我們必須看到，生態文明制度建設是一個長期過程，創建制度體系會面臨一系列嚴峻挑戰，任務緊迫而艱巨。一方面，我們必須克服傳統體制機制障礙、破除各種既得利益束縛、解決新制度的理論難題，在實踐探索過程不斷完善。另一方面，政治上的共識、科技的創新、收入的提高都給創建生態文明制度提供了機遇。

治理始于制度，灰霾止于行動。僅有制度還是遠遠不夠的，更重要的是凝聚全社會的共識和采取共同的實際行動，不斷提高制度執行能力和治理能力，改善政策實施環境。因此，我們有必要在新的歷史起點上，抓住《決定》出臺的歷史性機遇，制定推進生態文明制度體系建設的有效戰略、實施步驟和支持政策，為塑造一個系統完整、運轉高效的生態文明制度體系和治理模式而共同努力。

轉型期生態文明制度建設不能急于求成

報告認為，生態文明制度作為中國特色社會主義制度的有機組成部分，其落實有賴于社會主義市場經濟體制的不斷完善，以及國家治理能力和治理體系的現代化。但是在實際操作過程中會出現各種急于求成的現象，比如許多地方啟動了多年停滯的地方環保立法，響應了民眾的訴求并取得了很大的進展，但法律文本中也可以看到不少“硬傷”。

與生態文明建設一樣，生態文明制度建設也是一種新的理念，許多問題都需要在實踐中不斷探索。從理論上講，無論是生態紅線、生態補償、國家公園制度，還是陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制，既沒有成熟的理論研究和普適性的實踐經驗作為基礎，又缺少上位法的支撐，因此需要科學的“頂層設計”與嚴謹的“摸著石頭過河”相結合。

轉型期的生態文明制度建設，存在改革與現行制度的沖突在所難免。應該很好地總結過去我們在節能減排、循環經濟、低碳試點等實踐中所取得的經驗和教訓，并在下一步生態文明建設試點中先行先試。因此，除了加強頂層設計、防止戰略失誤并落實到實施細則外，建立充分的咨詢論證程序和糾錯機制是非常必要的。上述這些因素決定了生態文明制度建設不可能畢其功于一役，而是需要長期堅持和不懈努力，通過動態調整和系統創新取得實效。

我國生態環境管理制度的路徑依賴性

報告指出，我國現行的生態環境管理體制是歷史上形成的，具有以下幾個鮮明特征：一是環境管理體系從一開始由于認識的局限性，并沒有完善的總體設計，基本是隨著問題而不斷成長，單項制度走在綜合性立法的前面，相關管理職能也分散于各個部門并固化為部門利益，綜合管理只停留在口頭上。二是傳統環境管理脫胎于傳統計劃經濟體制，延續了條塊分割的管理方式，職能劃分和事權財權分配存在交叉、重疊、缺位和責權不清的問題，同時還缺少有效的協調機制和解決跨領域、跨地區問題的制度安排。三是管理手段以行政手段為主，特別是行政審批和排放數量控制，懲罰力度低且執行不力，缺少有效的經濟激勵手段和環境質量控制目標，現代公共治理的制度安排不足。

從目前的落實情況看，改革任務正在層層分解細化，對于推動改革進程完全必要，但也存在隱憂。由于各方對生態文明建設的理解存在偏差，導致行動上的不統一，行動有余而統籌不足，甚至可能因重復工作和部門誤導而事倍功半，影響改革的進程。種種跡象表明，當前各個部門仍然依照傳統的慣性思維開展工作，以鞏固和強化部門地位為基本訴求，改革創新思維不足。

目前，無論是制定生態文明建設相關指標和規劃，還是推行生態文明試點上，各部門各行其道，未來產生沖突和矛盾是不可避免的。例如，迄今為止，各個部門和地方已經或正在制定各種生態文明建設的指標體系，但不同的指標體系缺乏可比性，既反映各方認知存在差異，也體現出各政府部門在制定各種復雜抽象指標體系的同時恰恰忘記了其制定指標的目的。就生態文明建設試點來看，除原有的試點外，又分別增加了水、海洋、森林、城鎮、先行示范區等生態文明建設相關試點，但是卻未能很好地評價和總結過去的試點示范到底獲取的經驗和績效等。

我們應當清醒地意識到，生態文明制度改革與建設應該是加強頂層設計而非部門主導。因此，要進一步強化統籌協調，避免簡單地將改革任務按條塊領域分解到各職能部門，防止生態文明制度建設成為謀求部門利益和目標的“擋箭牌”，導致生態文明體制改革的本意被扭曲。針對《決定》未能清晰給出資源管理和生態保護分類及職能歸屬的體制問題，應充分聽取各利益相關方的意見，防止部門利益主導，積極穩妥地推進生態環境保護領域的“大部制”改革進程。

生態環境保護制度體系的建設方向

由于生態文明制度體系建設具有長期性，有必要科學把握建設的戰略重點和優先領域，制定更加清晰的時間表和路線圖，完善現行的有重大影響的制度，加快推進相對成熟的制度，指出并充分調研和論證具有爭議的制度，做到統籌協調、分層分類、有序推進。其建設方向是：

在指導原則上，充分認識我們所處的發展階段和未來情景，在均衡發展與環境關系的基礎上強調保護優先，利用解決資源環境問題來倒逼和引領發展方式轉型，促進發展質量的提高，彌補透支環境紅利造成的損失，實現發展與環境關系的再平衡。

在法律制度方面，以《環境保護法》修訂為契機，將《決定》中提出的成熟制度安排寫入法律規定中，同時加快制定和修改其他重要單行法的進程。

在管理體制改革上，從生態系統的完整性出發，按照所有者和管理者分開、開發與保護分離的原則，堅持大部制的改革方向，逐步形成以資源和生態保護管理體制、環境保護管理體制為核心的生態文明管理體制，構建多層次統籌協調機制，完善生態環境保護的治理體系。

在關鍵制度和政策層面，要圍繞管理體制創新制度安排，綜合運用多種政策手段，特別是注重發揮市場機制在自然資源和生態環境保護中的作用，力求在厘清政府與市場關系的基礎上，構建體現生態文明理念的新型市場，推進自然資源資產化管理，實行資源有償使用制度和生態補償制度，鼓勵特許環境服務和協議保護，加快資源環境稅費改革，探索排污權和碳排放交易市場，使資源能源、排放許可、生態服務等要素得到更高效率的配置和利用。

創建生態文明制度體系的優先領域和對策

報告認為，構建系統完整的生態文明制度體系是一個全方位的系統改革和創新過程，不可能一蹴而就。為了保證正確的改革導向，避免既得利益干擾，需要進一步完善頂層設計，加強戰略部署，綜合各方面力量，明確實施路線圖和優先領域，保持目標、制度、政策的一致性和持續性，爭取到2020年全面實現系統改革任務。報告提出了六大具體的優先領域。

(1)進一步加強制度體系建設的頂層設計，制定時間表和實施路線圖，優先推進節能、減排、治霾的協同效應。

結合中共中央在全面深化改革領導小組設立“經濟體制與生態文明體制”專項小組的時機，開展跨部門和跨領域的總體設計，制定制度體系建設的時間表和實施路線圖，作為各部門執行分工任務的指導方針，以避免各自為政和造成財政資源浪費。建議盡快出臺“關于推進生態文明建設的指導意見”，在此基礎上，選擇優先領域健康有序地開展工作，分層次、有秩序、穩妥地推進生態文明制度體系建設，同時自下而上低開展多樣化的生態文明建設實踐。

鑒于當前公眾普遍關心的大范圍區域灰霾污染，其來源主要是化石能源的使用，應該建立協同控制的綜合思維，并將之貫徹到各類規劃、工程和項目設計中；建議“十三五”期間制定節能減排、防治灰霾和應對氣候變化的綜合行動方案，以爭取協同效應，提高資金使用效率，減少單項政策的風險。

(2)將《決定》提出的生態文明建設重要制度安排深度融合到《環境保護法》修訂方案中，加快修改《大氣污染防治法》和《水污染防治法》進程。

鑒于我國目前嚴重的大氣和水污染狀況，在修改《環境保護法》的同時，建議加快《大氣污染防治法》和《水污染防治法》的修改進程和修改力度，特別是《大氣污染防治法》要進行大幅度修改，通過法律制度的創新，制定針對大氣污染物精細化管理的制度，強化剛性約束和懲罰規定，使之成為中國版的《清潔空氣法》。

(3)建立生態文明建設的目標體系，編制煤炭總量、消除灰霾和碳減排的時間表和路線圖。

根據人口、資源、環境、能源和發展目標及峰值時間表來制定實施路線圖及配套的技術、資金和政策。包括構建以PM2.5濃度為核心指標的大氣環境質量控制指標體系，在以2030年為全國目標年份的基礎上，分區域制定大氣環境質量達標時間表和將SO2、NOx、VOCs等主要污染物減排路線圖，以及相應的環境稅政策等。與此同時，應結合當前的生態文明建設形勢，推動目標指標轉型，從效率目標轉向總量約束目標，從數量控制轉向指標結構優化和環境質量目標的改善。

(4)優先試點建立區域和流域環境綜合管理體系，穩步推進大部制改革。

在目前情況下，無論是在國家層面還是地方層面，要推行生態環境保護大部制都存在一定難度，而且在區域和流域層面存在著一定的管理空白。但是無論解決流域性水污染還是區域灰霾，都需要必要的管理體制安排。根據我國國情，探索和構建我國區域或流域環境綜合管理體系有可能成為推進大部制的突破口。

首先，要通過法律手段，規定區域性環境管理機構的職權，包括區域規劃、環境監管、項目評估等方面的職權范圍和分工協作機制。第二，利用現有流域機構和區域督查機構，通過部門合作開展試點，作為區域性資源環境保護派出機構，統一負責區域環境保護的監管工作。第三，根據區情，制定區域環境與發展綜合規劃，并結合國家層面在該區域布局的交通、能源和污染防治項目，明確各種大氣污染物減排時間表和區域空氣質量達標時間表，并通過嚴格執法和制定各類配套政策，實施污染物精細化管理，促進區域大氣聯防聯控。第四，鼓勵區域各利益相關方參與，特別是通過更加透明的信息公開制度、環境監督制度和環境公益訴訟制度等，促進社會公眾的參與，鼓勵環保公益組織的發展，構建區域治理體系。

(5)結合經濟體制改革，利用市場機制和創建新型資源產權和排污許可證交易市場，充分發揮市場在生態環境保護領域的作用。

第一，建立和完善自然資源產權制度。根據自然資源屬性的多樣化特征，要通過比較廣泛的地方試驗和試點示范，逐步修改完善現行法律有關國有和集體所有資源的產權制度規定，分類建立多樣化的所有權體系。要推進不動產統一登記制度體系，建立完整的自然資源資產的調查、評價和核算制度，并完善國有和集體自然資源資產代理或者托管及其經營管理的制度體系。第二，在完善污染物排放標準和總量控制指標的基礎上，開展排污權、水權、碳排放權(節能量)的交易試點，及時總結經驗，建立統一規范的自然資源資產產權和排污許可證交易制度。第三，在加強理論研究和實踐經驗總結的基礎上，構建符合市場規律的自然資源定價機制，加快實施資源有償使用制度、生態補償制度、環境稅收體系。第四，進一步改革和完善環保事業的特許經營制度和特許保護制度，完善公私合作伙伴關系，發揮市場激勵的作用。

(6)健全驅動綠色新興產業的綠色創新制度。

建立健全綠色創新的宏觀統籌機制，打破部門分割，整合發展改革委、工信部、科技部、環保部等部門的綠色創新資源，消除不同政策之間的沖突，形成協同創新的格局。著力構建市場導向的綠色技術創新制度，尋求涵蓋生產工藝、產品、服務和商業模式的綠色創新一體化解決方案，并通過完善激勵機制發揮企業的創新主體作用。探索建立綠色知識產權制度，建立健全綠色技術標準，搶占全球綠色技術話語權。著力健全綠色標志制度，推動綠色標志立法，將環境標志和能效標識認證標準及程序以法律的形式固定下來，并逐步建成全國統一的綠色標準標識制度體系，引導綠色消費。